«Система-антизаговор». Зачем Путину нервировать силовиков?
Михаил Комин, НИУ ВШЭ (СПб)
Текст размещена на деловом портале slon.ru по адресу: https://slon.ru/posts/70239
Раньше был довольно популярен один анекдот: лейтенант спрашивает у капитана: «Какой план на день, товарищ капитан?» Капитан, посмотрев на небо, отвечает: «До обеда – маневры, после обеда – меняем правительство». Кажется, для любого автократа этот анекдот превращается в реальный сценарий. Ощущая угрозу, которая может исходить от большого числа вооруженных профессионалов, лидер пытается ослабить силовые структуры, специально порождая внутри них расколы. В политологии это называется coup proofing, или защита от переворота.
Произошедшая в этом году пертурбация внутри российских силовых ведомств – попытка решить ряд обострившихся проблем, но с сохранением присущей системе «переворотостойкости». Условная «реформа» состоит как минимум из четырех блоков. Во-первых, создание нашумевшей Росгвардии во главе с многолетним начальником службы безопасности президента Виктором Золотовым, которому отошло большинство полномочий по регулированию внутрироссийских вопросов. Во-вторых, роспуск ФСКН и ФМС, слияние этих структур с подконтрольным Владимиру Колокольцеву МВД и соответственное ослабление позиций СКР, глава которого теряет своих бойцов и обращается к элите со страниц «Коммерсанта». Арест Никиты Белых, предпринятый именно Следственным комитетом, также похож на очередную попытку напомнить о себе, доказать свою лояльность и «нужность» режиму.
Третья часть реформы – замена одного из долгожителей системы, Евгения Мурова, на посту главы ФСО, видимо, совершенно техническим, но сверхлояльным президенту Дмитрием Кочневым и последующая перетасовка уже внутри ФСБ, с целью снизить конфликтность внутри самого ведомства.
В-четвертых, законодательно неоформленное, но зафиксированное, например, Марком Галеотти, смещение акцента деятельности ФСБ с внутрироссийских вопросов на внешнеполитические.
Соперничество поощряется
Объяснить подобную активизацию силовиков и обновление старых кадров внутри них одними лишь соображениями подготовки Владимиром Путиным плацдарма для президентских выборов затруднительно. Поэтому, возможно, причины, которые побудили Путина и его ближний круг перетрясти силовые ведомства, могут лежать глубже – в институциональной матрице режима.
Отношения любого автократа и его аппарата принуждения в целом измеряются стандартной парой качеств лояльность – эффективность. Конечно, сверхзадача – не просто покупать лояльность путем перераспределения ренты, но и отбить саму мысль и, главное, возможность госпереворота.
Способов для этого несколько. Во-первых, можно расставить по ключевым постам лично преданных людей. Даже лучше, чтобы они были связаны с лидером не просто дружескими, но и семейными, бизнес- или хотя бы этническими отношениями. Однако даже близкие друзья с течением времени прирастают к своему посту настолько, что забывают, кому обязаны своим положением, и начинают выходить из-под контроля.
Во-вторых, пришедший к власти автократ может попытаться распылить полномочия силовых ведомств по нескольким центрам или создать существующей силовой структуре новый серьезный противовес. Такой метод самый распространенный в политической практике, его использовали порядка 80 процентов лидеров в развивающихся странах. Иракский лидер Аль Малики, придя к власти в 2006 году и имея перед глазами огромный опыт вмешательства военных в политику, отделил основную армию от правоохранительных бригад и создал собственную президентскую гвардию, подчиняющуюся только ему. Индийские лидеры, начиная с Неру, расширяли число и функции полицейских структур при местном МВД, противопоставляя их основной армии. После революции на Кубе Фидель Кастро применил примерно тот же механизм противовеса, а президент Индонезии Сухарто, сам придя к власти путем военного переворота в середине 1960-х годов, сумел так перессорить и переподчинить себе военное командование, рассматривавшее его лишь как временную фигуру, что удерживался у власти в течение следующих 30 лет.
Российский режим справляется с распылением полномочий и выстраиванием альтернативных центров силы с особым успехом. Только на первый взгляд, не вдаваясь в детали, можно насчитать порядка десяти ведомств, которые несут почетную миссию спецслужб: ФСБ и ФСО, ориентированные на внутренние проблемы; СВР и ГРУ, ориентированные на внешний мир; МВД, СКР, Генпрокуратура, а до недавнего времени ФСКН и ФНС, вечно соперничающие между собой в вопросах борьбы с преступностью и охраны общественного порядка. Отдельно от всех стоит Министерство обороны и армейский генералитет. За каждым из ведомств не просто закреплены свои функции, но и собственные лоббистские структуры в Госдуме и Совете Федерации, медийные ресурсы и экспертные центры. Каждое ведомство четко иерархизировано и соперничает за влияние на президента и бизнес-возможности.
По удачному выражению Юлии Латыниной: «Война спецслужб в России – это наше разделение властей». Поощряя конкуренцию между ведомствами (но не внутри них), Путин гарантирует себе неприкасаемую позицию «великого кормчего», главная задача которого – избегать чрезмерного усиления любого из кланов. Чем больше силовики воют между собой, тем прочнее власть президента.
Из воинов – в бюрократы
Третий, но далеко не последний способ повысить стойкость режима – сосредоточить принятие любого значимого решения в руках автократа. Передача полномочий наверх может носить не столько формализованный, сколько неформальный характер – глава силового блока все чаще вызывается на ковер, принудительно включается в консультативные органы при президенте, в итоге превращаясь в обычного «поставщика» докладов и аналитических записок на стол лидеру, а часто и лишаясь «доступа к телу».
Роль таких политических фильтров в российских реалиях играет прежде всего администрация президента. Именно сюда стекаются данные всех силовых ведомств, именно здесь борются за влияние ключевые лоббисты силовых структур. Совет безопасности – второй подобный орган, основная задача которого быть площадкой для консультаций президента и балансировки позиций по самым спорным вопросам.
Однако все эти три способа снижают не только вероятность военного переворота, но и эффективность силовых структур, что особенно чревато в условиях открытого военного конфликта. Например, рассогласованность и фактическая беспомощность иракской армии в борьбе с запрещенным в России ИГИЛ сегодня – прямое следствие политики, проводимой Аль Малики за последние годы. Причины провала сирийских военных кроются в назначении Асадом некомпетентных, но этнически близких его алавитской семье генералов на ключевые армейские посты.
Подковерные войны
На первый взгляд кажется, что система «антизаговор», созданная в путинской России, хоть и использует все описанные выше инструменты, но не теряет от этого в эффективности. Блицкриг в Крыму, шоу военной силы в Сирии и даже прокси-война на юго-востоке Украины – скорее список побед России, чем поражений. С другой стороны, функции российских силовиков далеко не исчерпываются ведением открытых или скрытых боевых действий, а во всех остальных областях все не слишком радужно.
Три главных провала российских спецов за последние годы – это падение режима Януковича, убийство Немцова прямо под стенами Кремля, просчеты о масштабности реакции Запада на российскую операцию по присоединению Крыма. На последнее особенно обращает внимание Марк Галеотти, видя угрозу странам Восточной Европы и СНГ в предполагаемом усилении действий ФСБ на этом направлении.
Последние пертурбации – попытка ответить на эти кризисы и повысить эффективность в слабых местах. Но, учитывая всю сложность выстроенной системы, любое изменение порождает эффект домино: соревнования за новые полномочия и очередную пробу сил каждым из ведомств.
Создание Росгвардии, которое переподчиняет командование основными силовыми подразделениями (ОМОН, СОБР и т.д.), в том числе ударными группами Рамзана Кадырова, лично главе новой структуры Виктору Золотову, а через него – президенту, – это отчасти попытка усмирить самовольство кавказского лидера, бойцы которого связаны с убийством на Большом Москворецком мосту. Даже если Золотов посредник, а не надзиратель, приставленный к Кадырову как гарант невмешательства остальных федеральных силовиков в чеченские дела, полномочия этой новой структуры велики и могут нарушить хрупкий баланс «силового равновесия».
Видимо, для его поддержания и было принято давно обсуждаемое экспертами решение о ликвидации ФСКН и ФМС, явно дублирующих полномочия ведомства Колокольцева. МВД продолжает усиливаться за счет ослабления своего давнего конкурента – СКРФ, где в отставку отправили двух заместителей Бастрыкина – Пискарева и Ныркова. Судя по нервной реакции самого председателя СК, он опасается той же участи.
Перестановки внутри ФСБ, где сняли верхушку Службы экономической безопасности и заменили ее на выходцев из другого могущественного отдела – Управления собственной безопасности ФСБ, также похоже на способ усиления ведомства Бортникова. Во-первых, именно представители УСБ в 2014 году буквально уничтожили влиятельную группу Сугробова и Колесникова из МВД, обвинив их в превышении должностных полномочий и коррупции. В результате первый сейчас сидит в тюрьме, второй в ходе допроса прыгнул с балкона.
Во-вторых, хотя в деле Сугробова – Колесникова УСБ и помогало СЭБ, позднее их интересы разошлись – службы начали конфликтовать друг с другом, что стало выливаться в публичное поле. Склоки внутри одного и того же ведомства значительно снижают его эффективность, позволяя внешним игрокам использовать разгорающуюся вражду. Конфликт был пресечен в пользу УСБ, которое, по сути, проводило все громкие антикоррупционные операции последних лет: дела против Александра Хорошавина, Вячеслава Гайзера, Дмитрия Михальченко и Игоря Пушкарева.Сопровождение УСБ и арест Никиты Белых (вообще-то брата замгенпрокурора и сына экс-губернатора и члена Совфеда) похоже на способ «поиграть мускулами», проверить новые границы допустимого для своего ведомства, а заодно поддержать и слабеющий СКРФ, часто выступающий с командой из УСБ в связке.
В результате под лозунгом «борьбы с коррупцией» происходит сосредоточение разрозненных силовых ведомств, которые должны уравновесить возвысившуюся Нацгвардию. Та, в свою очередь, должна ответить на кавказский вызов и стать дополнительным противовесом усиливающему свои позиции, а главное, личный рейтинг после успешных военных операций клану Шойгу. Последний недавно усилился за счет назначения Тимура Иванова – союзника и эффективного менеджера бывшего главы МЧС – заместителем министра обороны, не говоря уже о давних хороших знакомствах Шойгу с московскими и подмосковными силовиками.
Кроме того, внешнеполитические просчеты последних лет и неослабевающее давление Запада подталкивают Путина бросить на внешнеполитическую амбразуру своего самого сильного игрока – ФСБ. Этой структуре традиционно поручают широкий спектр самых сложных задач, от борьбы с терроризмом и поддержки крупных контрактов за рубежом до шпионажа и даже, видимо, обеспечения высоких результатов российских спортсменов. Вот и сейчас основные силы ведомства, вероятно, будут переброшены на внешнеполитический фронт: в ЕС, где цель – смягчение или отмена санкций, и СНГ, где главная задача – не повторить катастрофы с Януковичем.
В этой связи назначение именно технического главы ФСО – это, с одной стороны, реверанс в сторону ФСБ, традиционно воспринимавшей ведомство Мурова как главного соперника, с другой стороны, еще большее ослабление функции ФСО по контролю за разведывательными структурами в целом, которыми теперь занимаются подчиненные Бортникова.
А часть внутриполитических функций ФСБ должны теперь отойти в администрацию президента, задача которой будет – находить компромисс между интересами Росгвардии, МВД и чеченскими силовиками во избежание повторения трагедии с Немцовым.
И без того постоянная война силовиков участилась в последнее время именно из-за деформировавшихся правил игры и внутренних перестановок в ведомствах. Каждая группа и клан пытаются максимально усилить свои позиции в эпоху нестабильности. И пока перестановки и чистки не закончатся, мы можем увидеть далеко не один «пакет Яровой» и очередные показательные аресты губернаторов.