Порівняльний аналіз моделей міжрівневої взаємодії органів місцевого самоврядування доводить, що у високо розвинутих країнах прийняття управлінських рішень та реалізація державної політики відбуваються не лише шляхом співпраці органів державної влади різних рівнів, а також на основі залучення до управління інших суб’єктів, які зацікавлені у співпраці з органами місцевого самоврядування – це громадський та приватний сектори. Також часто суб’єктами співпраці витупають і міжнародні організації.
Формування дієздатної громади з активною позицією щодо реалізації державної політики на місцевому рівні є складовою частиною реформування системи місцевого самоврядування в Україні на сучасному етапі.
Волонтерський рух, який останнім часом активізувався в Україні, довів, що українці є небайдужими до того, що відбувається навколо та в державі в цілому. Це є гарним підґрунтям для подальшого становлення територіальних громад, їх саморозвитку та самоорганізації. І реформа виявляється своєчасною та необхідною, але потребує також додаткового регулювання та нормативно-правових засад для розвитку та становлення громадського руху в Україні.
Децентралізація – це передача значних повноважень та бюджетів від державних органів органам місцевого самоврядування. Так, аби якомога більше повноважень мали ті органи, що ближче до людей, де такі повноваження можна реалізовувати найбільш успішно. Децентралізація як можливість реалізації більшості повноважень на місцевому рівні пов’язана з формуванням активного громадського руху у вигляді діяльності різноманітних громадських організацій, асоціацій і т.д. Їх роль визначається можливістю впливати на діяльність органів місцевого самоврядування, реалізовувати спільні соціальні проекти, визначати та формувати державну політику на місцевому рівні.
Пропонується п’ять необхідних кроків для проведення реформи:
- визначити територіальну основу органів місцевого самоврядування та виконавчої влади (утворити трьохрівневу систему адміністративно-територіального устрою в Україні (27 регіонів, 120-150 районів, 1500-1800 громад);
- розмежувати повноваження між органами місцевого самоврядування різних рівнів (необхідно найбільш важливі для людей повноваження передати на найближчий до людей рівень влади)
- розмежувати повноваження між органами місцевого самоврядування та виконавчої влади (передати основні повноваження місцевих держадміністрацій органам місцевого самоврядування. Виконавчій владі залишити тільки право контролю)
- визначити, скільки ресурсів треба на кожному рівні (потрібно повністю оновити бюджетну систему. Громади повинні мати власні бюджети, можливість об’єднувати зусилля і фінанси. Тоді у них з’являться ресурси для вирішення нагальних питань і розвитку)
- зробити органи місцевого самоврядування підзвітними перед виборцями і державою (люди почнуть розуміти, що від їхнього голосування залежить, чи добре працюватиме для них місцева влада. А отже від самих мешканців залежить якість життя) [1].
З цих кроків видно, що майже в кожному пункті на перше місце постає громада, а тому має поставати одразу запитання – наскільки на сьогодні громади є самосвідомими, чи хоча б які створені передумови для розвитку громад та громадського руху, які виникають проблеми, які мають бути зроблені перші кроки по зміцненню громад (яких знань не вистачає громадянам, які мають бути розроблені засади інформаційної політики в цьому контексті і т.д.)
Розвиток громад необхідний крок і з точки зору щодо унеможливлення федералізації в Україні. Оскільки основні риси останньої – це централізація влади на рівні регіону; шлях до роз’єднання країни; слабкий рівень громад, тоді як децентралізація відрізняється кардинально за цими трьома положеннями: виступає за розширення можливостей і збільшення ресурсів громади – села, селища, міста; за розвиток територій та добробут їх мешканців [2]. Децентралізація пов’язана з максимальною дерегуляцією дозволів і послуг; передачею більшості повноважень і ресурсів на рівень територіальних громад – сіл, селищ та міст; чітким розмежуванням повноважень як між різними органами місцевого самоврядування, так і між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, з реалізацією принципу субсидіарності, а також відповідальністю органів місцевого самоврядування перед виборцем і державою [2]. Спільна відповідальність з територіальною громадою, підконтрольність жителям села, селища або міста, а не лише передача повноважень органам місцевого самоврядування стають тими чинниками, які відрізняють децентралізацію від централізації та федералізації.
Концепція реформи пов’язана з підготовкою ряду законодавчих актів, у яких має бути основним елементом запровадження активного розвитку громадських організацій та руху в цілому (включати фінансові засади регулювання відносин між громадським та публічним секторами):
- про місцеве самоврядування (нова редакція);
- про співробітництво територіальних громад;
- про добровільне об’єднання територіальних громад;
- про місцеві державні представництва;
- Бюджетний кодекс тощо [3].
Останнім часом в Україні відбуваються дуже важливі законодавчі зміни: місцеві бюджети отримали додаткові ресурси та майже повну автономію, а громади – стимули і механізми до співпраці та об’єднання. На місцях відтепер залишаються значні ресурси, повноваження і відповідальність, яких місцеве самоврядування ніколи не мало. Тому виникає завдання – потрібно координувати впровадження процесів реформування в регіонах, доносити важливість цілей та завдань реформи до місцевих політиків і населення, а також вибудовувати ефективну систему зворотного зв’язку між центром та регіонами. З огляду на це, виникає потреба в адекватній інформаційній політиці, яка має проходити на усіх інформаційних рівнях з метою роз’яснення широкому загалу, що відбувається в країні, яку роль відтепер може відігравати кожен громадянин – житель конкретної територіальної громади. Постає водночас і необхідність експертної та технічної підтримки на регіональному рівні, залучення до впровадження реформування зарубіжних експертів [4].
На даному етапі реформування місцевого самоврядування в Україні найактуальнішими завданнями є ефективна координація, інформаційно-роз’яснювальна робота на місцях, а також зворотний зв’язок між центром та регіонами. В кожній області вже створюються Офіси з питань впровадження реформ у сфері місцевого самоврядування, децентралізації повноважень органів виконавчої влади. Метою роботи цих Офісів є посилення інституційного, адміністративного та експертного забезпечення реформи на місцевому і регіональному рівні [4].
Експерти Офісів реформ мають допомагати місцевим радам розробляти проекти перспективних планів розвитку, консультувати та надавати практичні рекомендації представникам органів місцевого самоврядування щодо реалізації закону про добровільне об’єднання територіальних громад, а також формувати позитивне сприйняття створення спроможних територіальних громад.
Слід додати, що для створення Офісів реформ в областях Міністерство регіонального розвитку отримує міжнародну технічну підтримку Ради Європи, а також Асоціації міст України в рамках проекту «Діалог», що фінансується Агентством США з міжнародного розвитку [4].
В об’єднаних громадах адміністративні послуги повинні бути максимально наближені до людей. Основні адміністративні послуги, отримати які сьогодні можна переважно в районних центрах, в результаті об’єднання територіальних громад стануть ближчими і доступнішими для населення.
Аналіз стану сільських рад свідчить, що функцій та повноважень вони насправді не мають, хоча їх кількість значна – це понад 10 тисяч органів місцевого самоврядування такого рівня [5]. В більшості випадків вони не надають адміністративних послуг, а лише видають довідки для отримання інших довідок. Наприклад, коли людина хоче оформити субсидію або інший вид соціального захисту, до сільради вона звертається хіба що за довідкою про місце проживання, а основну послугу все одно їде отримувати до районного центру (районної державної адміністрації та районної ради). Тобто, основні адміністративні послуги зосереджені сьогодні в районі, і отримати їх багатьом категоріям населення важко, або, як мінімум, незручно.
Практичне застосування закону про добровільне об’єднання територіальних громад передбачає, що на території сучасного району може бути створено декілька об’єднаних адміністративно-територіальних одиниць, які матимуть статус, функції і повноваження міста обласного значення. Відбувається своєрідне розукрупнення районів. І люди отримуватимуть необхідні адміністративні послуги уже не в райцентрі, а у центрі об’єднаної громади, який у більшості випадків знаходитиметься набагато ближче.
Відповідно до закону про добровільне об’єднання територіальних громад, у містах і селах, що увійдуть до складу об’єднаної громади, владу представлятимуть старости. Одна з основних їхніх функцій – збір і первинна обробка запитів населення на отримання адміністративних послуг, а також допомога у оформлення необхідних документів у відповідних інстанціях.
Особливості реформування місцевого самоврядування на рівні сільських рад пов’язані також і з тим, що з 30 тисяч населених пунктів – 16 тисяч взагалі не мають органу влади [4]. Це так звані «села без сільрад». Тут з отриманням послуг складається несприятлива, якщо не сказати – катастрофічна ситуація. Для вирішення цієї проблеми вже внесено зміни до закону про місцеве самоврядування, яким передбачається, що об’єднана громада має право прийняти рішення про створення посади старости в кожному населеному пункті, який цього потребує. Але для прийняття подібних рішень жителі певного села мають усвідомлювати себе саме як громада – в цьому полягає одне із складних завдань.
Окрім інформаційних та організаційних засад потребують уваги також питання фінансового забезпечення розвитку громад. Місцеве самоврядування як децентралізована форма управління суспільством є найбільш природною й історично обґрунтованою формою управління державою. Сьогодні це одне з найболючіших питань сучасного суспільного життя України, оскільки надмірно централізована влада стає причиною гальмування розвитку суспільства загалом і кожного (політичного, економічного, соціального, культурно-освітнього й інших) з аспектів громадського життя. А надмірна централізація коштів на державному рівні ставить у цілковиту залежність від державного бюджету реалізацію місцевими органами влади покладених на них функцій.
Судячи з обсягу соціальних та інвестиційних субвенцій, питома вага місцевих кошторисів у зведеному бюджеті України щороку збільшується.
На найвищому рівні управління держава час від часу приймає законодавчі акти та відповідні постанови про передачу повноважень місцевому самоврядуванню. Проте є підстави стверджувати, що це не сприяє процесу децентралізації влади: реального наповнення владою органів місцевого самоврядування не відбувається через відсутність фінансового забезпечення управління територіальним розвитком.
На місцеві бюджети перекладається лише відповідальність. Органи місцевого самоврядування не мають впливу на розподіл і використання субвенцій, особливо інвестиційного характеру. Мало того, що рішення ухвалюються не на місцевому рівні, потрібно пройти вкрай ускладнену та тривалу процедуру узгоджень в органах вищої виконавчої та законодавчої влади. Наслідком такого підходу до розподілу субвенцій стає несвоєчасне визначення переліку об’єктів, надходження й освоєння коштів. Крім того, істотної шкоди завдає існуючий суб’єктивізм у розподілі бюджетних ресурсів, коли кошти виділяються непропорційно та нерівномірно, причому певним регіонам надається необґрунтована перевага.
Систему проведення тендерних процедур за рахунок коштів окремих субвенцій з державного бюджету також можна вважати одним із варіантів централізації фінансового забезпечення управління територіями, позаяк замовниками визначені відповідні міністерства. Приміром, на рахунку обласного бюджету станом на вересень 2014 року перебували 3,1 млн. гривень субвенції на комп’ютеризацію та інформатизацію загальноосвітніх закладів і 1,1 млн. гривень – на придбання шкільних автобусів. Однак, через затягування Міністерством освіти і науки України термінів проведення тендерних процедур, повністю використати вказані кошти не змогли. Аналогічна ситуація в галузі охорони здоров’я: практика останніх років свідчить, що централізація коштів на виконання відповідних державних програм призводить до неритмічності постачання вкрай необхідних медикаментів і виробів медичного призначення [3].
Тому при вирішенні цього питання першочергових змін потребує саме бюджетний аспект життя української громади. Формування державного бюджету має відбуватися з низу до гори, тобто розпочинатися цей процес повинен із наповнення місцевих кошторисів – сільської, селищної, міської ради. Наповнення місцевих бюджетів виявляється першочерговим завданням реформування для можливості надання населенню якісних адміністративних і громадських послуг, встановлення законодавчого статусу права комунальної власності, житлово-комунальної реформи та реформ у галузі освіти, охорони здоров’я, пенсійного забезпечення, а також впровадження з громадськими організаціями спільних соціальних проектів, замовником яких виступає орган місцевого самоврядування.
За такого принципу розподілу бюджету, що існує впродовж сімнадцяти років незалежності України, просто неможливо забезпечити фінансування бюджетних установ, у першу чергу соціального спрямування, таким чином, аби вони мали змогу повністю виконувати покладені на них функції. Мається на увазі не лише заробітна плата та енергоносії, а й проведення капітальних ремонтів, оснащення сучасними технічними засобами, високотехнологічним обладнанням.
Що може надати реформування бюджетних відносин для органів місцевого самоврядування та громадського сектору? Це надасть можливість органам місцевого самоврядування вирішувати, як саме, яким коштом утримувати соціальні заклади, визначати оптимальну кількість таких закладів та їх суспільно-корисну доцільність.
Якщо буде запропоновано новий принцип формування бюджету, з’явиться зацікавленість місцевої влади, оскільки діяти їй доведеться в межах зібраних бюджетних коштів: чим більше збере, тим більше цих коштів піде для розвитку її території. Держава практично відмовиться від багатьох соціальних проектів. Кошти з державного бюджету або повністю не виділятимуться, або виділятимуться частково, під програми розвитку цільовими субвенціями, якщо це виявиться непосильним для обласного бюджету. При цьому водночас має бути сформований громадський рух у вигляді контролюючої діяльності громадських організацій та приватного сектора, який власне і виявляється основним джерелом надходження до місцевого та державного бюджетів.
Забезпечення місцевих бюджетів реальними фінансовими ресурсами має лише одну мету – ефективне здійснення повноважень органів місцевого самоврядування, і потребує створення інституційних і правових засад місцевого соціально-економічного розвитку.
Основними напрямами роботи в плані управління територіальним розвитком мають стати:
- зміцнення дохідної бази місцевих бюджетів;
- посилення стимулюючих чинників у роботі органів місцевого самоврядування щодо наповнюваності дохідної частини бюджету;
- упорядкування основних видаткових повноважень між рівнями бюджетів на основі принципу субсидіарності (наближення фінансування до рівня, де надаються ті чи інші послуги).
На прикладі Миколаївщини, зокрема, даних управління фінансів обласної державної адміністрації, можна дослідити проблеми в наповненні фінансових ресурсів. За січень 2015 року до місцевих бюджетів області надійшло податків і зборів у сумі 160,4 млн.грн. (без власних надходжень бюджетних установ), приріст до відповідного періоду минулого року – 13,6 млн.грн., або 9,3 відсотка, у тому числі: до загального фонду надійшло 142,2 млн.грн., (надходження збільшились на 12,3 млн.грн., або на 9,5 відсотка); до спеціального фонду – 18,2 млн.грн. [6]
Крім того, із державного бюджету до місцевих бюджетів області надійшло міжбюджетних трансфертів на загальну суму 350,8 млн.грн., або 97,5 відсотка до планових показників звітного періоду, у тому числі: базова дотація – 11,5 млн.грн. (стовідсотково); субвенцій – 339,3 млн.грн. (98,5 відсотка). Кошти субвенцій на соціальні виплати надійшли в межах фактичних нарахувань [6].
З урахуванням фінансового ресурсу, який надійшов на рахунки місцевих бюджетів, залучення вільних залишків коштів місцевих бюджетів видаткова частина загального фонду за січень 2015 року виконана у сумі 336,7 млн.грн., із них профінансовано видатки на: виплату заробітної плати з нарахуваннями працівникам бюджетних установ та одержувачам бюджетних коштів у сумі 219,4 млн.грн., (за станом на 01 лютого 2015 року має місце заборгованість по виплаті заробітної плати з нарахуваннями працівникам бюджетної сфери галузей «Освіта» та «Охорона здоров’я» у сумі 14,9 млн.грн., яка виникла з причини надходження з державного бюджету освітньої та медичної субвенцій в останній робочий день місяця та відсутністю грошового підкріплення); придбання медикаментів та продуктів харчування у сумі 4,2 млн.грн., оплату за спожиті енергоносії спрямовано 20,7 млн.грн. [6] Проведенню зазначених видатків також сприяло отримання місцевими бюджетами області короткотермінових позик через органи Казначейства у сумі 344,2 тис.грн., із зазначеного обсягу повернуто місцевими бюджетами позики у сумі 123,3 тис.грн., або 35,8 відсотка [6].
Як зазначають представники Офісу реформ в Миколаївській області, громада сама визначатиме – як наповнювати свої бюджети і як їх використовувати. Жителям громади завжди легше визначити пріоритети, поставити завдання і контролювати виконання [6]. Але знову ж таки – не визначено рівні активності громади та громадських рухів на місцевому рівні. Чомусь в дослідженнях та виступах, обговореннях проектів реформування не зважають на проблему повної неготовності громади для реалізації покладених на неї функцій – контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування та можливості вироблення пропозицій органам місцевого самоврядування та реального впливу на прийняття управлінських рішень на місцевому рівні. І якщо на рівні міста такі проблеми будуть більш-менш вирішені, то на рівні села – вони будуть значно ускладнені.
В Миколаївській області в рамках обговорення проектів децентралізації від керівників райдержадміністрацій вже надходять певні пропозиції. Так, зокрема, в Жовтневій РДА підготовлено ряд пропозицій. Так, по проекту в районі передбачається 4 територіальні громади. Планується, що найбільшою громадою стане Воскресенська – 20 тисяч населення, яка буде включати в себе такі села: Мішково-Погорілове, Пересадівка, Калинівка, Михайло-Ларине, Грейгове. У Шевченківську громаду увійдуть – Зеленогайська, Новомиколаївська, Бармашівська, Партизанська сільські ради. Первомайська громада – Первомайська селищна, Мирнівська сільська ради, село Червоне від Грейгівскої сільської ради, оскільки територіально воно знаходиться ближче. Четверта громада буде включати в себе Лиманівську, Галицинівську, Прибузьку, Українківську сільські ради. Також, згідно з планом, села Капустине і Коларово планують віднести до міста Миколаєва [7].
У Веселинівському районі планується 6 об’єднаних територіальних громад. У Березнігуватському районі може бути створено 5 громад, які будуть самодостатніми. Як наголошує голова цієї РДА: «Маючи 20 дітей у школі, утримувати 12 вчителів та опалювати 2 поверхи – не раціонально. Реформа давно вже назрівала, це і економічно і соціально обґрунтовані дії, кожен з нас знає, який непотрібний апарат доводиться утримувати [7].
Але водночас майже усі керівники районів зазначають, що є нерозуміння (! – прим. авт.) з боку сільських голів, які більшою мірою переживають за свої робочі місця і зарплати, і не думають про переваги об’єднання.
Очевидно, щоб зробити реформи, зокрема, бюджетну й адміністративно-територіальну, нерозривно пов’язані з діяльністю органів місцевого самоврядування, максимально безболісними та комфортними для населення, і тим самим певною мірою забезпечити їхню ефективність, необхідно виробити, в першу чергу, законодавче підґрунтя здійснюваних реформ і одночасне паралельне втілення цих реформ у життя. Без прийняття відповідних законів децентралізація бюджетних коштів просто неможлива. Без адміністративно-територіальної реформи, без ухвалення оновленого Бюджетного кодексу, який декларуватиме зрозумілі, прозорі та сталі правила гри, реформа знову не буде доведена до кінця. Тому доцільно розглянути питання про децентралізацію державної влади на основі децентралізації фінансового забезпечення управління територіальним розвитком у Верховній Раді України та внести необхідні зміни й доповнення до законів (окрім згадуваних вище): «Про місцеві державні адміністрації», «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про місцеві податки і збори», «Про Державний бюджет України».
Список використаних джерел
- Децентралізація влади. Про реформу в Україні / Офіційний веб сайт. – [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://decentralization.gov.ua/
- Гройсман В. Децентралізація влади. Реформа місцевого самоврядування / [Електронний ресурс]. – Режим доступу: kievcity.gov.ua/files/2014/6/5/Decentralizaciya-vlady-Reforma-miscevogo-samovryaduvannya.pdf
- Децентралізація влади та реформа місцевого самоврядування / Офіційний веб сайт Одеської обласної державної адміністрації // [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://oda.odessa.gov.ua/decentralzacya-derzhavnogo-upravlnnya/
- Негода В. Ефективна координація на місцях – найголовніше завдання на даному етапі реформування місцевого самоврядування / [Електронний ресурс]. – Режим доступу: reforms.in.ua/index.php?pageid=refdecentralizenews_apr_7
- В об’єднаних громадах адміністративні послуги будуть максимально наближені до людей // [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://reforms.in.ua/index.php?pageid=refdecentralizenews_apr_5
- Інформація про актуальні питання життя регіону. Офіційний веб сайт Миколаївської обласної державної адміністрації // [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.mykolayiv-oda.gov.ua/ua/oda/pidrozidyly/finansi/1370421076/
- Меріков В. Громада сама визначатиме, як наповнювати свої бюджети і як їх використовувати // [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.mykolayiv-oda.gov.ua/ua/news/?id=17807