Tekst powstał w ramach projektu ” Nowa Narracja 2019: Jak współpracować z rosyjskim III sektorem”? – kampania
informacyjna skierowana do polskich organizacji pozarządowych  realizowanego w ramach  VIII OTWARTEGO KONKURSU prowadzonego przez Centrum Polsko-Rosyjskiego Dialogu i Porozumienia. 

PRAWNE RAMY DZIAŁALNOŚCI I DYNAMIKA ROZWOJU SEKTORA ORGANIZACJI POZARZĄDOWYCH W FEDERACJI ROSYJSKIEJ

Magdalena Lachowicz

Ramy prawne dla instytucjonalizacji trzeciego sektora we współczesnej  Federacji Rosyjskiej dały akty normatywne, które przyjęto jeszcze w okresie trwania ZSRR w ostatniej fazie Gorbaczowowskiej pierestrojki. Ustawa „O społecznych organizacjach” regulowała podstawy powoływania nowych  instytucji bez odgórnego przewodnictwa KPZR, wprowadzała demokratyczny  charakter i równość organizacji społecznych wobec prawa. Wprowadzono tym samym zasadę nieingerowania ze strony państwa w ich działalność statutową.  Współczesny proces tworzenia się sieci organizacji niekomercyjnych  sięga początków lat 90. XX wieku. Podstawę  prawną ustanowiono, wprowadzając  Ustawę o dobroczynnej działalności i dobroczynnych organizacjach  i Ustawę o organizacjach niekomercyjnych. Liczba  podmiotów wszystkich  form organizacyjno-prawnych rosła dynamicznie i jak podaje Komitet Dumy  Państwowej ds. Organizacji Społecznych i Wspólnot Religijnych, wynosiła na  dzień 1 stycznia 2000 roku w Federacji Rosyjskiej 484 989 organizacji. Według  badań przeprowadzonych w 1999 roku przez Centrum Rozwoju Demokracji  i Praw Człowieka jądro trzeciego sektora stanowiło około 25% NGO  odnotowanych na listach Ministerstwa Sprawiedliwości FR. Według innych  danych z 275 tys. organizacji niekomercyjnych jedynie 70 tys. z nich prowadziło  w praktyce realną działalność, w której uczestniczyło około 2,5 mln
osób, w tym państwowych współpracowników i wolontariuszy. W roku  1998 z usług organizacji niekomercyjnych skorzystało około 30 mln Rosjan.

W oficjalnym Raporcie Izby Społecznej Federacji Rosyjskiej za 2006 rok  podano dane statystyczne dotyczące regionalizacji struktur organizacji niekomercyjnych.
Odnotowano regiony-liderów o najwyższym wskaźniku rozwoju  sektora z uwzględnieniem tempa wzrostu liczby podmiotów NGO  w skali ogólnorosyjskiej i regionalnej (federalnej) w latach 2001-2006. Regiony  te charakteryzują się wysokim stopniem urbanizacji, zdywersyfikowaną  gospodarką, złożoną strukturą socjalną, szerokimi kontaktami międzyregionalnymi  i zagranicznymi, wysokim potencjałem rozwojowym. Największy  przyrost liczby NGO odnotowano w Moskwie (48%), obwodzie moskiewskim  (44%), obwodzie woroneżskim (44%), obwodzie twerskim (44%), w St. Petersburgu (40%), obwodzie kaliningradzkim (47%), kraju krasnodarskim (37%),  obwodzie niżnonowogrodzkim (55%), Republice Tatarstan (43%), obwodzie  saratowskim (42%), Kraju Krasnojarskim (43%)14. Do 2008 roku liczba organizacji  zakwalifikowanych jako NGO wzrosła do 659 664, w tym 354 405 bez  formy instytucji. W raporcie wydanym w 2016 r. dane statystyczne wskazują  już o wiele niższą realną liczbę organizacji niekomercyjnych: w 2015  roku jest to 226 tys. i grudniu 2016 r. 227 tys.16 Tendencja wzrostowa w ostatnich latach jest nieznaczna i wskazuje raczej na stabilizację tendencji.

Izba Społeczna Federacji Rosyjskiej podaje dane liczbowe dotyczące podziału  regionalnego w 2015 r. Największą liczbę NGO zarejestrowano w Kraju Krasnodarskim
(6179), obwodzie swierdłowskim (5341), Republice Tatarstan  (5263), Republice Baszkortostan (5118), obwodzie moskiewskim (4962),  Moskwie (4856), obwodzie nowosybirskim (4229), obwodzie samarskim  (4137), St. Petersburgu (3966). Ogólna liczba pracowników trzeciego sektora  na koniec 2015 r. wynosiła 991 tys. osób (w 2014 r. – 989 tys.), co stanowiło  około 1,3% gospodarczo aktywnej ludności kraju. Wysokie tempo wzrostu  charakteryzuje natomiast liczbę wolontariuszy w NGO: w 2015 roku stanowili  oni grupę 2444 tys. osób (w 2014 r. – 2229 tys.). Statystycznie na jeden  zarejestrowany podmiot przypada średnio 7 pracowników i 18 wolontariuszy.

Porównanie danych statystycznych z okresu przed wprowadzeniem  ustaw regulujących podstawy prawne funkcjonowania trzeciego sektora,  wolności mediów i swobód obywatelskich z lat 2007-2016 wyraźnie wskazuje  na skalę odgórnie sterowanej modernizacji tego sektora i na zahamowanie  działalności pozarządowej w Rosji.  Uzasadniając powyższą periodyzację danych, należy przypomnieć, że  w 2001 roku odnotowano pierwszą próbę centralizacji działalności trzeciego  sektora, zakończoną fiaskiem. Nie oznacza to jednak, że idea koncentracji  i kontroli urzędniczej nad aktywnością obywatelską została porzucona.
Współczesny proces oficjalnie został zapoczątkowany powołaniem Forum  Obywatelskiego w dniach 20-21 listopada 2001 roku, w którym uczestniczyło  około 5 tysięcy rosyjskich aktywistów społecznych zainteresowanych współpracą  z władzą. Obok Władimira Putina stronę Kremla reprezentowali Gleb  Pawłowski, Władysław Surkow i Sergiej Markow. Forum według koncepcji  ideologów Władysława Surkowa i Gleba Pawłowskiego miało uregulować relacje między społeczeństwem obywatelskim a państwem i narzucić warunki  państwa organizacjom. Zdaniem Grigorija Ochotina analogicznie do ówcześnie  wprowadzanego przez Aleksandra Wołoszyna wertykału władzy Forum  miało zmienić zmodernizować horyzontalne i autonomiczne społeczeństwo  obywatelskie w postać wertykalną, scentralizować działania i, na drodze kooptacji  i ustrukturyzowania, stać się głównym organem przedstawicielskim  społeczeństwa obywatelskiego w Federacji Rosyjskiej. W 2002 roku dotychczasowa  Komisja Praw Człowieka uległa restrukturyzacji. Powołano Prezydencką  Radę do spraw Społeczeństwa Obywatelskiego i Praw Człowieka,  a fasadowa centralizacja trzeciego sektora w Rosji została przeprowadzona  w 2005 roku, kiedy do życia powołano Izbę Społeczną Federacji Rosyjskiej  jako organ przedstawicielski. Eksperci rosyjscy wskazują, że na proces  dynamiki w zakresie wzmacniania kontroli państwowej wpłynęły kolorowe  rewolucje lat 2003-2004 w Gruzji i na Ukrainie, proces demokratyzacji i siła  protestu społecznego w państwach ościennych. W Rosji uruchomiło to destrukcyjne  procesy, tj. paranoję władz, szerzenie propagandy zewnętrznego  zagrożenia i potrzebę walki z „pomarańczową zarazą”. Pojawiła się narracja o finansowaniu rewolucji przez Stany Zjednoczone z pomocą i przy realnym  wsparciu ze strony NGO. Na przełomie lat 2005-2006 ustawą państwową wprowadzono nowe zasady obowiązujące organizacje społeczne, m.in. zaostrzono  wymogi  finansowego raportowania dla NGO. Regulacje prawne  umożliwiały organom państwowym zatrzymanie dopływów finansowych  spoza Rosji w sytuacji, gdy zagrażałyby one moralności i zdrowiu obywateli  czy też konstytucyjnemu porządkowi państwa. Pamiętajmy, że akcję zachęcania  lokalnych rządów do tworzenia Izb Społecznych rozpoczęto już  w pierwszej połowie lat 90. XX w. (od 1994 roku za prezydentury Borysa Jelcyna).
Zarejestrowane organizacje miały uczestniczyć w procesie legislacyjnym  bądź konsultacjach społecznych, wdrożenie tej procedury faktycznie  nigdy nie nastąpiło. Postsowiecka mentalność urzędnicza zahamowała  w pełni realizację demokratyzacji i pragmatycznych konsultacji trójstronnych.  Izby Społeczne jednak powstawały w miastach stolicach podmiotów federacji,  a proces ich stanowienia rozpoczął ówczesny mer Moskwy Jurij Łużkow.

Powstało wiele fasadowych lub nieefektywnych organizacji pozarządowych funkcjonujących doraźne i w pełni uzależnionych od krótkookresowych dotacji,  również zagranicznych. Rozdrobnienie i rozwarstwienie pod względem  wielkości podmiotów prawnych stało się istotną oznaką słabości trzeciego sektora w Rosji.  Badania rosyjskie pokazują, że poziom zaufania do NGO jest niski, co jest związane z praktyczną nieznajomością tej sfery funkcjonowania społeczeństwa w Rosji. Według badań z 2014 r. informację o NGO Rosjanie czerpią tylko ze środków masowej informacji, głównie z największych kanałów telewizyjnych.

Bezpośredni kontakt Rosjan z organizacjami pozarządowymi praktycznie nie istnieje, a tylko około 5% (7% Moskwiczan) przyznaje, że wśród ich znajomych, z  którymi mają stabilny kontakt, są pracownicy współczesnych  NGO. O programach i pracy NGO wiedzę posiada jedynie 16% obywateli (25% Moskwiczan), a większość przyznaje, że niewiele słyszała o ich działalności. Badania w 2007 r. wykazały, że Rosjanie za społecznie  pożyteczne uznawali jedynie stowarzyszenia działające na polu ochrony praw potrzebujących (33%), organizacje kombatanckie (33%), na rzecz inwalidów  (32%), dobroczynne akcje charytatyw ne w postaci zbiórki pieniężnej, odzieży dla bezdomnych, domów dla sierot (32%) i organizacje dobroczynne (31%).

Jako nieużyteczne kwalifikują natomiast m.in. organizacje kobiece (11%),  organizacje i stowarzyszenia religijne (9%), organizacje mniejszości etnicznych, diaspor narodowych (4%) i młodzieżowe nieformalne zjednoczenia  o charakterze niepolitycznym (4%). Listę wyboru wypełniało łącznie 28 kategorii,  przy czym kategoria „żadne” wynosiła aż 11%23. Negatywne nastawienie  do pracy NGO i społecznych inicjatyw potęgowane przez przekaz propagandowy  masowych środków informacji mogą poważnie wpłynąć na rozwój  sfery społecznej w Federacji Rosyjskiej. Tendencja będzie się pogłębiać.  Tekst został opublikowany w STUDIA EUROPAEA GNESNENSIA 17/2018.