Tekst powstał w ramach projektu ” Nowa Narracja 2019: Jak współpracować z rosyjskim III sektorem”? – kampania
informacyjna skierowana do polskich organizacji pozarządowych realizowanego w ramach VIII OTWARTEGO KONKURSU prowadzonego przez Centrum Polsko-Rosyjskiego Dialogu i Porozumienia.
PRAWNE RAMY DZIAŁALNOŚCI I DYNAMIKA ROZWOJU SEKTORA ORGANIZACJI POZARZĄDOWYCH W FEDERACJI ROSYJSKIEJ
Magdalena Lachowicz
Ramy prawne dla instytucjonalizacji trzeciego sektora we współczesnej Federacji Rosyjskiej dały akty normatywne, które przyjęto jeszcze w okresie trwania ZSRR w ostatniej fazie Gorbaczowowskiej pierestrojki. Ustawa „O społecznych organizacjach” regulowała podstawy powoływania nowych instytucji bez odgórnego przewodnictwa KPZR, wprowadzała demokratyczny charakter i równość organizacji społecznych wobec prawa. Wprowadzono tym samym zasadę nieingerowania ze strony państwa w ich działalność statutową. Współczesny proces tworzenia się sieci organizacji niekomercyjnych sięga początków lat 90. XX wieku. Podstawę prawną ustanowiono, wprowadzając Ustawę o dobroczynnej działalności i dobroczynnych organizacjach i Ustawę o organizacjach niekomercyjnych. Liczba podmiotów wszystkich form organizacyjno-prawnych rosła dynamicznie i jak podaje Komitet Dumy Państwowej ds. Organizacji Społecznych i Wspólnot Religijnych, wynosiła na dzień 1 stycznia 2000 roku w Federacji Rosyjskiej 484 989 organizacji. Według badań przeprowadzonych w 1999 roku przez Centrum Rozwoju Demokracji i Praw Człowieka jądro trzeciego sektora stanowiło około 25% NGO odnotowanych na listach Ministerstwa Sprawiedliwości FR. Według innych danych z 275 tys. organizacji niekomercyjnych jedynie 70 tys. z nich prowadziło w praktyce realną działalność, w której uczestniczyło około 2,5 mln
osób, w tym państwowych współpracowników i wolontariuszy. W roku 1998 z usług organizacji niekomercyjnych skorzystało około 30 mln Rosjan.
W oficjalnym Raporcie Izby Społecznej Federacji Rosyjskiej za 2006 rok podano dane statystyczne dotyczące regionalizacji struktur organizacji niekomercyjnych.
Odnotowano regiony-liderów o najwyższym wskaźniku rozwoju sektora z uwzględnieniem tempa wzrostu liczby podmiotów NGO w skali ogólnorosyjskiej i regionalnej (federalnej) w latach 2001-2006. Regiony te charakteryzują się wysokim stopniem urbanizacji, zdywersyfikowaną gospodarką, złożoną strukturą socjalną, szerokimi kontaktami międzyregionalnymi i zagranicznymi, wysokim potencjałem rozwojowym. Największy przyrost liczby NGO odnotowano w Moskwie (48%), obwodzie moskiewskim (44%), obwodzie woroneżskim (44%), obwodzie twerskim (44%), w St. Petersburgu (40%), obwodzie kaliningradzkim (47%), kraju krasnodarskim (37%), obwodzie niżnonowogrodzkim (55%), Republice Tatarstan (43%), obwodzie saratowskim (42%), Kraju Krasnojarskim (43%)14. Do 2008 roku liczba organizacji zakwalifikowanych jako NGO wzrosła do 659 664, w tym 354 405 bez formy instytucji. W raporcie wydanym w 2016 r. dane statystyczne wskazują już o wiele niższą realną liczbę organizacji niekomercyjnych: w 2015 roku jest to 226 tys. i grudniu 2016 r. 227 tys.16 Tendencja wzrostowa w ostatnich latach jest nieznaczna i wskazuje raczej na stabilizację tendencji.
Izba Społeczna Federacji Rosyjskiej podaje dane liczbowe dotyczące podziału regionalnego w 2015 r. Największą liczbę NGO zarejestrowano w Kraju Krasnodarskim
(6179), obwodzie swierdłowskim (5341), Republice Tatarstan (5263), Republice Baszkortostan (5118), obwodzie moskiewskim (4962), Moskwie (4856), obwodzie nowosybirskim (4229), obwodzie samarskim (4137), St. Petersburgu (3966). Ogólna liczba pracowników trzeciego sektora na koniec 2015 r. wynosiła 991 tys. osób (w 2014 r. – 989 tys.), co stanowiło około 1,3% gospodarczo aktywnej ludności kraju. Wysokie tempo wzrostu charakteryzuje natomiast liczbę wolontariuszy w NGO: w 2015 roku stanowili oni grupę 2444 tys. osób (w 2014 r. – 2229 tys.). Statystycznie na jeden zarejestrowany podmiot przypada średnio 7 pracowników i 18 wolontariuszy.
Porównanie danych statystycznych z okresu przed wprowadzeniem ustaw regulujących podstawy prawne funkcjonowania trzeciego sektora, wolności mediów i swobód obywatelskich z lat 2007-2016 wyraźnie wskazuje na skalę odgórnie sterowanej modernizacji tego sektora i na zahamowanie działalności pozarządowej w Rosji. Uzasadniając powyższą periodyzację danych, należy przypomnieć, że w 2001 roku odnotowano pierwszą próbę centralizacji działalności trzeciego sektora, zakończoną fiaskiem. Nie oznacza to jednak, że idea koncentracji i kontroli urzędniczej nad aktywnością obywatelską została porzucona.
Współczesny proces oficjalnie został zapoczątkowany powołaniem Forum Obywatelskiego w dniach 20-21 listopada 2001 roku, w którym uczestniczyło około 5 tysięcy rosyjskich aktywistów społecznych zainteresowanych współpracą z władzą. Obok Władimira Putina stronę Kremla reprezentowali Gleb Pawłowski, Władysław Surkow i Sergiej Markow. Forum według koncepcji ideologów Władysława Surkowa i Gleba Pawłowskiego miało uregulować relacje między społeczeństwem obywatelskim a państwem i narzucić warunki państwa organizacjom. Zdaniem Grigorija Ochotina analogicznie do ówcześnie wprowadzanego przez Aleksandra Wołoszyna wertykału władzy Forum miało zmienić zmodernizować horyzontalne i autonomiczne społeczeństwo obywatelskie w postać wertykalną, scentralizować działania i, na drodze kooptacji i ustrukturyzowania, stać się głównym organem przedstawicielskim społeczeństwa obywatelskiego w Federacji Rosyjskiej. W 2002 roku dotychczasowa Komisja Praw Człowieka uległa restrukturyzacji. Powołano Prezydencką Radę do spraw Społeczeństwa Obywatelskiego i Praw Człowieka, a fasadowa centralizacja trzeciego sektora w Rosji została przeprowadzona w 2005 roku, kiedy do życia powołano Izbę Społeczną Federacji Rosyjskiej jako organ przedstawicielski. Eksperci rosyjscy wskazują, że na proces dynamiki w zakresie wzmacniania kontroli państwowej wpłynęły kolorowe rewolucje lat 2003-2004 w Gruzji i na Ukrainie, proces demokratyzacji i siła protestu społecznego w państwach ościennych. W Rosji uruchomiło to destrukcyjne procesy, tj. paranoję władz, szerzenie propagandy zewnętrznego zagrożenia i potrzebę walki z „pomarańczową zarazą”. Pojawiła się narracja o finansowaniu rewolucji przez Stany Zjednoczone z pomocą i przy realnym wsparciu ze strony NGO. Na przełomie lat 2005-2006 ustawą państwową wprowadzono nowe zasady obowiązujące organizacje społeczne, m.in. zaostrzono wymogi finansowego raportowania dla NGO. Regulacje prawne umożliwiały organom państwowym zatrzymanie dopływów finansowych spoza Rosji w sytuacji, gdy zagrażałyby one moralności i zdrowiu obywateli czy też konstytucyjnemu porządkowi państwa. Pamiętajmy, że akcję zachęcania lokalnych rządów do tworzenia Izb Społecznych rozpoczęto już w pierwszej połowie lat 90. XX w. (od 1994 roku za prezydentury Borysa Jelcyna).
Zarejestrowane organizacje miały uczestniczyć w procesie legislacyjnym bądź konsultacjach społecznych, wdrożenie tej procedury faktycznie nigdy nie nastąpiło. Postsowiecka mentalność urzędnicza zahamowała w pełni realizację demokratyzacji i pragmatycznych konsultacji trójstronnych. Izby Społeczne jednak powstawały w miastach stolicach podmiotów federacji, a proces ich stanowienia rozpoczął ówczesny mer Moskwy Jurij Łużkow.
Powstało wiele fasadowych lub nieefektywnych organizacji pozarządowych funkcjonujących doraźne i w pełni uzależnionych od krótkookresowych dotacji, również zagranicznych. Rozdrobnienie i rozwarstwienie pod względem wielkości podmiotów prawnych stało się istotną oznaką słabości trzeciego sektora w Rosji. Badania rosyjskie pokazują, że poziom zaufania do NGO jest niski, co jest związane z praktyczną nieznajomością tej sfery funkcjonowania społeczeństwa w Rosji. Według badań z 2014 r. informację o NGO Rosjanie czerpią tylko ze środków masowej informacji, głównie z największych kanałów telewizyjnych.
Bezpośredni kontakt Rosjan z organizacjami pozarządowymi praktycznie nie istnieje, a tylko około 5% (7% Moskwiczan) przyznaje, że wśród ich znajomych, z którymi mają stabilny kontakt, są pracownicy współczesnych NGO. O programach i pracy NGO wiedzę posiada jedynie 16% obywateli (25% Moskwiczan), a większość przyznaje, że niewiele słyszała o ich działalności. Badania w 2007 r. wykazały, że Rosjanie za społecznie pożyteczne uznawali jedynie stowarzyszenia działające na polu ochrony praw potrzebujących (33%), organizacje kombatanckie (33%), na rzecz inwalidów (32%), dobroczynne akcje charytatyw ne w postaci zbiórki pieniężnej, odzieży dla bezdomnych, domów dla sierot (32%) i organizacje dobroczynne (31%).
Jako nieużyteczne kwalifikują natomiast m.in. organizacje kobiece (11%), organizacje i stowarzyszenia religijne (9%), organizacje mniejszości etnicznych, diaspor narodowych (4%) i młodzieżowe nieformalne zjednoczenia o charakterze niepolitycznym (4%). Listę wyboru wypełniało łącznie 28 kategorii, przy czym kategoria „żadne” wynosiła aż 11%23. Negatywne nastawienie do pracy NGO i społecznych inicjatyw potęgowane przez przekaz propagandowy masowych środków informacji mogą poważnie wpłynąć na rozwój sfery społecznej w Federacji Rosyjskiej. Tendencja będzie się pogłębiać. Tekst został opublikowany w STUDIA EUROPAEA GNESNENSIA 17/2018.